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中国环境报:从消费终端全链条控制 两位法学专家谈《野生动物保护法》修法

      2020-03-23       

《中国环境报》 2020年3月20日 06版

“当前正处于疫情防控关键时期,由全国人大常委会出台具有法律效力的禁食野生动物的决定,为将来《野生动物保护法》及相关法律的修改奠定了良好的法律基础,这是一个很好的契机。”

在中华环境保护基金会、中国环境法治公益平台近日举办的题为“巅峰对话:从全国人大常委会《决定》,看我国野生动物保护法”的公益讲座上,天津大学法学院院长、国家生态环境专家委员会委员孙佑海和北京大学法学院教授、中国法学会环境资源法学研究会副会长汪劲均表达了对修法的希望。

禁食野生动物矫枉必须过正

食野味在我国已有千百年历史,改变一些人长期形成的生活习惯和传统,是一件困难的事情,禁食野生动物之路也必然一波三折。

现行《野生动物保护法》自1988年制定通过,先后历经2004年和2016年大改和2018年小改。特别是2004年修订从2003年上半年就开始动议,肆虐全国的非典疫情,让政府和社会认识到食用野生动物可能带来的公共卫生安全风险。令人遗憾的是,由于疫情推断的科学论证不足,修法结果对禁食野生动物问题并未涉及。

2015年底,《野生动物保护法》再次迎来大改。在全国人大关于《野生动物保护法(修订草案)》的说明中写道,“滥食滥用野生动物的陋习在一些地区还相当盛行”。“野生动物及其制品走私和非法贸易的问题在边境地区时有发生,不仅威胁生态安全,还危及人体健康,败坏社会风气,有损国家声誉”。一审稿中有对食用野生动物进行一定的限制和禁止的规定,二审稿和最后通过的时候,禁止食用野生动物及其制品的规则又被取消了,只留下了“禁止为食用非法购买国家重点保护的野生动物及其制品”的规定,为蝙蝠和果子狸公开销售留了一个口子。

全面禁止食用野生动物,绝不是一般的工作安排问题,也不是一个具体的管理措施问题,而是事关国家重大公共卫生安全、涉及“保命”的最基本的问题。孙佑海说,“我们再也不能犹豫了,必须在全面禁止食用野生动物这个重大原则问题上痛下决心。”

当前正处于疫情防控关键时期,十三届全国人大常委会第十六次会议2月24日表决通过了《全国人大常委会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》(以下简称《决定》),能够在相关法律修改之前,先及时明确全面禁止食用野生动物,严厉打击非法野生动物交易,为打赢疫情防控阻击战、保障人民群众生命健康安全提供了有力的立法依据。

“这是一个非常好的契机,这次矫枉必须过正,我们不能让食用野生动物造成的疫情再来,一定要改。” 汪劲说。

发挥地方立法先行先试优势

自然界野生动物种类繁多,在我国仅保护类野生动物就有2000余种。如何把握好全面禁食野生动物的界限?对此,有业内人士建议设立可食用动物“白名单”,既可以让公众放心食用,也可以给执法带来便利。缺点是,目录可能过于冗长,无法很好地回答“究竟什么动物可以吃”的问题。

另有业内专家建议设立“禁食目录”,也就是“黑名单”,明确哪些动物不可以吃。“人类食用动物范围较广,目前已知的引起疫情的动物数量有限,是否要全面禁食野生动物,关键要看其体内携带病毒的多少和稀缺度。” 汪劲认为,未来野生动物保护和非食用的范围会进一步扩大,名录要实时进行调整,确保科学严格保护野生动物。

“某一地方因为地理环境和生存条件因素的影响,某种动物会多,而这种动物在其他地方因为数量少,仍属于受保护动物,未来可以通过地方性法规进行授权,授权给地方政府,地方可以在授权范围内作适当的调整,也可以在地方法律中进行规定。”汪劲说。

我国进行了生态文明体制改革,2015年《立法法》进行了修改,赋予了“设区的市”在环境保护领域的立法权。这之后很多“设区的市”陆续制定了地方性法规,让地方固有事务的权力扩充和实现。

近日,广东、海南和深圳等地率先修法,禁食野生动物。其中,特别值得一提的是,2月25日起,《深圳经济特区全面禁止食用野生动物条例(草案征求意见稿)》开始向公众征求意见。据深圳市人大常委会法工委相关负责人介绍,这份“白名单”根据前期的调查将9种可食用陆生动物和未禁止食用的水生动物列入。“白名单”仍有修改完善的余地,各方的意见将成为立法的重要参考。同时,深圳市还根据《决定》的要求,设立了食用动物的“黑名单”。

《立法法》鼓励设区市在环境保护和城市建设等领域优先设立地方性法规,这是一个契机。“只要不违背《决定》和《野生动物保护法》禁止性规定、授权性规范和法律严格禁止的内容,都可以作扩充。”汪劲进行了补充。

堵住从捕杀到餐桌所有漏洞

我国“野味产业”规模庞大。根据调查估算,2016年,全国野生动物养殖产业的专兼职从业者有1409多万人,创造产值5206多亿元。

全面禁止食用之后,人工繁育野生动物养殖者何去何从?有关部门正在制定《畜禽遗传资源目录》,明确哪些不能养,哪些可以养。

《决定》的出台实施可能会给部分饲养动物的农户带来一些经济损失,特别是在一些重点地区,可能会使长期以来专门从事驯养繁殖野生动物的一些单位和农户生活受到较大影响。从这个角度来看,《决定》的实施会遇到一定的阻力。

“国务院和地方人民政府应当采取必要措施,为《决定》的实施提供相应保障。有关地方人民政府应当支持、指导、帮助受影响的农户调整、转变生产经营活动,根据实际情况给予他们一定的经济补偿。”孙佑海建议。

野生动物从被捕杀到被摆上餐桌的问题,涉及多个部门,在条块管理没有得到根本改变的情况下,很多措施执行有一定的难度。“国家和地方都应当健全执法管理体制,明确执法责任主体,落实执法管理责任,加强协调配合,加大监督检查和责任追究力度,严格查处违反《决定》和有关法律法规的行为;对违法经营场所和违法经营者,依法予以取缔或者查封、关闭。” 孙佑海建议。为有效实施《决定》,需要各部门建立权力清单制度,并开展执法考核,促进依法执法监察,防止执法部门之间相互推诿而影响执法效果。

对违反现行法律规定者从重处罚

《决定》严格禁止一切违反野生动物保护法和其他有关法律猎捕、交易、运输、食用野生动物的行为。对违反现行法律规定的行为,在现行法律规定基础上加重处罚,充分发挥法律手段在抗击疫情中作为国之重器的作用。

孙佑海对加重处罚进行了解释。根据法律,加重处罚须有法定加重情节,并只限于主刑加重。加重处罚有一般加重与特别加重之分,前者指刑法规定适用于所有犯罪的加重,后者指只对刑事法律特别规定的某些犯罪可以加重处罚。如全国人大常委会《关于处理逃跑或者重新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定》规定,劳改犯逃跑后又犯罪,或劳改、劳教人员对检举人、被害人以及有关司法工作人员和制止违法犯罪行为的干部,群众行凶报复的,可以加重处罚。尽管劳教制度已经废止,但此类加重处罚的方式对审理类似案件仍有借鉴意义。

《决定》规定了加重处罚的条款,可以看到国家在新冠疫情暴发的严峻时刻,严厉打击非法野生动物交易,革除滥食野生动物陋习,切实保障人民群众生命健康安全的坚强决心和接地气的务实态度。

对《决定》增加的违法行为,参照适用现行法律有关规定处罚。所谓参照适用,即参考适用的意思。对于《决定》新增加的违法行为,要求参照适用现行法律的有关规定处罚,体现了我国立法机关实事求是的品格。为了保持法制的严肃性,参照适用不应持续过长时间。未来修改《野生动物保护法》时,有必要基于《决定》的实施情况,一一规定相应的行政、民事和刑事责任。

野生动物保护既涉及野生动物资源保护、也涉及所在区域的生态环境安全。两位专家认为,检察机关和社会组织对行政监管漏洞或者执法不到位、不严格等问题,以及捕猎滥食野生动物造成生态环境破坏的行为,可以提出环境民事或行政公益诉讼。

同时,地方人民政府也可以对违法行为提出生态损害赔偿。究竟谁是赔偿的义务人,是捕获者、贩卖者、运输者,还是食用者?孙佑海建议,可以扩大主体,增加滥食者和食品加工者,过去没有对餐馆加工者做出规定,只有猎捕、运输、交易,现在要对餐馆加工者和食用者提出生态赔偿。“只有下决心刹住‘滥食’野生动物这个源头,才能从根本上刹住猎捕、交易、运输野生动物的歪风。”

中国环境报:https://www.cenews.com.cn/legal/fgsy/202003/t20200320_934452.html

(编辑 赵晖 陈志龙)

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